Création de la Sécurité sociale

On dit souvent que la Sécurité sociale est née à la Libération, comme si elle avait surgi d’un coup en 1945. La réalité est plus riche. Sa création est le point d’aboutissement d’un long besoin, la traduction en droit d’une idée simple et radicale pour l’époque : personne ne devrait basculer dans la misère à cause de la maladie, d’un accident, de la vieillesse ou d’une naissance. Comprendre comment ce système est né, c’est comprendre ce qu’il cherche encore à protéger.

Avant 1945

une protection sociale morcelée

Avant la Sécurité sociale, se protéger contre les aléas de la vie relevait d’un patchwork. Il existait l’assistance publique pour les plus démunis, une charité encadrée mais souvent humiliante. Il existait des sociétés de secours mutuel, les mutuelles, où l’on cotisait volontairement entre membres d’un même métier ou d’une même région. Et il existait, peu à peu, des protections imposées par la loi.

Car l’État avait déjà commencé à légiférer. La loi de 1898 avait posé la responsabilité de l’employeur en cas d’accident du travail. Les lois sur les assurances sociales de 1928 et 1930 avaient organisé, pour une partie des salariés, une couverture de la maladie, de la maternité, de l’invalidité et de la vieillesse. La loi de 1932 avait généralisé les allocations familiales. Mais l’ensemble restait limité et profondément inégal : tout le monde n’était pas couvert, les prestations variaient d’une caisse à l’autre, et de larges pans de la population — indépendants, agriculteurs, personnes âgées sans ressources — demeuraient sans filet solide. La maladie ou la perte d’un emploi pouvait encore précipiter une famille entière dans la pauvreté. C’est cette incertitude permanente du lendemain que la génération de 1945 a voulu combler.

1945

les ordonnances qui créent la Sécurité sociale

L’acte fondateur tient dans deux textes : les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, prises par le Gouvernement provisoire de la République française, alors dirigé par le général de Gaulle. La première pose l’organisation générale de la Sécurité sociale, la seconde en précise le champ.

Ces ordonnances ne sortent pas de nulle part. Elles prolongent le programme du Conseil national de la Résistance, adopté en 1944, qui prévoyait « un plan complet de sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence » dans tous les cas où ils seraient incapables de se les procurer par le travail. La Sécurité sociale est donc, dès l’origine, un projet politique issu de la Résistance, porté par la conviction qu’un pays qui se reconstruit doit d’abord protéger les siens. On a parlé, pour cette période, d’un véritable « ordre social nouveau ».

Cette ambition n’était pas isolée en Europe. Quelques années plus tôt, au Royaume-Uni, le rapport remis par William Beveridge en 1942 avait dessiné l’idée d’une protection sociale généralisée, couvrant chacun « du berceau à la tombe ». Cette réflexion a nourri l’air du temps de l’après-guerre, celui de nations décidées à ne plus laisser leurs citoyens seuls face au malheur. La France a puisé dans cet élan tout en bâtissant un système à sa manière, marqué par le rôle central des cotisations et des partenaires sociaux.

Les artisans

Pierre Laroque et Ambroise Croizat

Deux hommes incarnent cette création, avec des rôles complémentaires qu’il ne faut pas confondre. Opposer l’un à l’autre n’a guère de sens : la Sécurité sociale doit son existence à leur travail conjoint, celui d’un concepteur et celui d’un réalisateur.

Là où Laroque a dessiné, Croizat a construit. Cette division des rôles explique pourquoi les deux noms restent attachés, ensemble, à la naissance de la Sécurité sociale, et pourquoi les débats de mémoire qui cherchent à n’en retenir qu’un seul passent à côté de l’essentiel : ce fut une œuvre collective, portée par la Résistance, les syndicats et la haute administration réunis.

Les principes fondateurs

Au-delà des textes et des noms, la création de 1945 repose sur quelques principes qui en font toute l’originalité, et qui gouvernent encore le système aujourd’hui.

Le premier est la solidarité. Chacun cotise selon ses moyens et reçoit selon ses besoins : ce n’est pas une assurance individuelle classique, où l’on toucherait à hauteur de ce qu’on a versé, mais un mécanisme de redistribution où les bien portants aident les malades et où les actifs financent les retraités. Le deuxième principe est celui du financement par cotisations, assises sur les salaires plutôt que sur l’impôt : le travail finance la protection. Ce choix n’était pas neutre. Ambroise Croizat et la CGT défendaient l’idée que la cotisation n’est pas une charge subie ni un impôt, mais une part du salaire mise en commun — un « salaire différé », prélevé collectivement pour être rendu au travailleur quand il en a besoin. Adosser le système aux salaires, c’était aussi le vouloir géré par ceux qui le financent, à distance du budget de l’État. Le troisième est la gestion par les intéressés eux-mêmes : à l’origine, les caisses sont administrées par des représentants des salariés et des employeurs, associés à l’État, dans l’idée que la protection sociale appartient d’abord à ceux qui la font vivre. Enfin, l’ambition est la généralisation : couvrir, à terme, l’ensemble de la population, et pas seulement certains salariés.

Ces principes ont été discutés, amendés, parfois contestés au fil des décennies. Mais ils restent la colonne vertébrale de l’édifice, et c’est à eux que renvoient, aujourd’hui encore, la plupart des débats sur l’avenir du système.

Ce que la Sécurité sociale est devenue

La Sécurité sociale de 1945 n’a pas pris sa forme définitive du jour au lendemain. La généralisation s’est faite par étapes, sur plusieurs décennies, à mesure que de nouvelles catégories étaient intégrées : les indépendants, les exploitants agricoles, puis, plus tard, ceux qui restaient à l’écart de toute couverture. Une protection maladie ouverte à tous a fini par voir le jour. Des régimes particuliers, antérieurs à 1945, ont d’ailleurs subsisté, si bien que l’unification rêvée par les fondateurs n’a jamais été totale.

Aujourd’hui, le système s’organise autour de grandes branches, chacune couvrant un risque : la maladie, la famille, la retraite, les accidents du travail et les maladies professionnelles, auxquelles s’ajoutent la fonction de recouvrement des cotisations et, plus récemment, une branche consacrée à l’autonomie, pour la prise en charge de la perte d’indépendance liée à l’âge ou au handicap. Le régime général couvre la majorité de la population, à côté de régimes spécifiques. Pour le détail de cette organisation et des droits qui en découlent, mieux vaut se reporter aux sources officielles, à commencer par les sites de la Sécurité sociale et du service public.

Il faut mesurer ce que cette création a changé dans la vie quotidienne. Avant elle, tomber malade sans épargne, vieillir sans pension, perdre un parent qui faisait vivre le foyer, c’était souvent basculer dans la précarité sans recours. En quelques années, l’accès aux soins a cessé d’être un privilège, les retraites se sont diffusées, et la naissance d’un enfant a été accompagnée plutôt que redoutée. Ce basculement, silencieux mais immense, a modifié le rapport de millions de familles à l’avenir : on pouvait, pour la première fois, se projeter sans craindre en permanence l’accident qui ruine. Un ouvrier pouvait tomber malade sans redouter aussitôt de perdre son logement ; une veuve n’était plus condamnée à la seule charité ; un enfant né dans un foyer modeste voyait ses soins pris en charge comme celui d’un foyer aisé. C’est à cette égalité concrète, minuscule dans chaque cas mais colossale à l’échelle du pays, que se mesure la portée de 1945.

Ce qui frappe, avec le recul, c’est la continuité. Le vocabulaire a changé, les branches se sont réorganisées, les débats sur le financement reviennent à chaque génération. Mais l’intuition de 1945 — protéger collectivement contre les accidents de la vie — n’a rien perdu de sa force. C’est peut-être là l’héritage le plus durable de ceux qui ont créé la Sécurité sociale.